Introduction
S’il est vrai que l’homme est un être biologique, son critère de distinction avec les autres
espèces biologiques reste le critère social ; en ce sens que l’homme, pour préserver et reproduire
son corps entre en contact avec lui-même et avec la nature ; c’est ainsi qu’il a produit l’état
social, et se produit lui-même comme être social. Il en ressort là un enseignement : toute
affection de l’état biologique de l’homme devient, du même coup, celle de l’état social et de son
organisation. La covid-191
, comme affection du corps, ne se pose pas comme une simple crise
sanitaire mais, désormais, comme celle de la société, de l’État et de ses institutions.
Partant de l’État, il se réfère à une forme institutionnelle de nature spécifiquement politique ;
mais, comme déterminant social, elle exerce des fonctions sociales diverses telles l’économie, la politique, la culture, la religion, la santé, la sécurité nationale, etc. Désormais, l’équation est
balancée comme telle : les fonctions sociales sont réparties à travers les institutions, et ces
dernières sont aménagées d’une façon telle qu’elles correspondent à un mode de gestion
déterminé de l’État. Et, une situation de crise reste toujours une occasion d’éprouver ce mode
de gestion (ou d’organisation). La crise de covid-19 est, de toute évidence, une épreuve imposée
au mode de gestion ou d’organisation de l’État en Haïti admis constitutionnellement qui est la
décentralisation territoriale, qui suppose l’existence de collectivités territoriales autonomes
auxquelles est réservé l’exercice de certaines fonctions (compétences) sociales de l’État.
En guise de préoccupation, l’on s’accroche à examiner : la mesure de l’épreuve imposée aux
collectivités territoriales par la covid-19, les responsabilités assumées et assurées par les
collectivités territoriales en référence à leurs fonctions sociales, la réponse des collectivités
territoriales considérée du point de vue de la formation sociale haïtienne.
I. Problématisation de l’action publique locale : les collectivités territoriales et
la réponse anti covid-19
Une problématisation de l’action publique locale met en cause l’action publique en général ;
étant entendu que dans un État à prétention décentralisatrice, l’action publique s’exerce dans le
cadre d’une cohabitation entre une administration centrale et une administration locale, avec
droit de tutelle de celle-là sur celle-ci. La responsabilisation de chaque niveau d’administration
dépend des fonctions sociales qui lui sont réservées. Ici, la nature des questions sociales
soulevées par la covid-19 fera la part des responsabilités locales et centrales.
1.1. Covid-19 : une question sociale de santé publique
La covid-19 comme affection biologique atteint directement le corps de l’homme ; et c’est là, un
problème de santé ; et puisqu’elle est d’une ampleur telle qu’elle menace la santé de toute une
population, c’est carrément un problème de santé publique. Il se pose en priorité, dans l’examen
de ce contexte critique, la question sociale de santé qui, considérée dans sa spécificité juridique,
focalise l’attention sur le droit à la santé, reconnu par la constitution haïtienne en vigueur. Ce
droit s’accorde bien à un sujet, la population ; et à certaines exigences de matérialisation
comme : la disponibilité des infrastructures et des services de santé, l’accès aux services et soins
de santé, la qualité des services de santé, et tout le reste. Mais alors, qui en a la responsabilité
d’assurer les conditions de garantie et de protection ?
La question sociale de santé et, par incidence, le droit à la santé ne responsabilisent pas les
collectivités territoriales, ou encore mieux l’administration publique locale ; cette question
engage l’administration publique centrale de l’État en Haïti. Toutefois, ne faut-il pas écarter
catégoriquement les possibilités d’une prise en charge locale des mesures arrêtées par l’exécutif,
le pouvoir local étant un pouvoir sous tutelle et de proximité.
1.1.1. Le pouvoir central et les mesures de prévention à la covid-19
À entendre les discours et interventions publics et officiels, le pouvoir central, particulièrement
l’Exécutif, est le premier à se plaindre de la précarité des services de santé et des infrastructures
disponibles ; ainsi mise-t-il sur la prévention comme c’est le cas dans le monde. À ce propos, dès
le 19 mars 2020, un ensemble de mesures2 est arrêté pour empêcher la propagation du virus
dans le pays. Ces mesures concernent la fermeture des voies aériennes et maritimes à la
circulation, la fermeture des écoles et universités, des lieux de culte ; exigences de port de
masque obligatoire, de confinement ; restrictions de tout rassemblement public ; imposition de
la distanciation physique et sociale. Des mesures qui, certainement, contrastent avec les
habitudes sociales quotidiennes qui nous font agir par réflexe conditionné d’une situation à une
autre.
En pareille circonstance, l’application de ces mesures ne se fera pas sans difficulté ; et là, la
responsabilisation de l’administration des collectivités territoriales comme pouvoir de proximité
est cruciale dans leur implémentation, dans la mesure qu’elles sont dépourvues de ressources
humaines, financières et matérielles nécessaires à une appropriation locale des mesures arrêtées
tenant compte de la réalité concrète et spécifique de chaque collectivité. Toute action publique
qui n’engage pas ou qui peine à engager les collectivités territoriales à ce niveau-là est une
traduction parfaite de leur existence fantôme.
1.2. La question sociale de gestion publique locale : la responsabilisation à la crise
des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales forment le support opérationnel de la décentralisation territoriale ;
c’est-à-dire, le siège opérationnel d’un pouvoir local autonome dont l’exercice sous-tend
l’existence d’un cadre institutionnel avec un contenu fonctionnel bien déterminé. La
responsabilisation de ce pouvoir local dans la réponse anti covid-19 fera entrer en jeu les
paramètres que voici : L’institutionnalisation des fonctions sociales des collectivités
territoriales, les exigences de la crise du point de vue des fonctions sociales en question.
Les collectivités territoriales s’associent à une fonction sociale essentielle, celle d’administration et
de prise de décision. Elles siègent une administration de proximité conçue en vue d’un meilleur
atterrissage, d’une meilleure efficacité de l’action publique en milieu local. Cela laisse croire que
les collectivités disposent d’un appareillage institutionnel, avec les ressources appropriées. À ce
propos, presqu’aucune appropriation administrative des mesures arrêtées par le pouvoir central
n’a été manifestée au niveau des collectivités territoriales, le nombre d’arrêtés municipaux pris
par les autorités locales pour l’implémentation de ces mesures est assez insignifiant par rapport
au nombre de municipalités ; les quelques communes comme Jacmel (arrêté du 06 avril 2020),
Pétion-Ville (arrêté du 13 avril 2020), entre autres, qui ont tenté une prise en charge locale,
n’ont eu aucune réussite, vu au fait qu’elles sont privées des ressources nécessaires à leur
intention. Des ressources de tous genres (sanitaires, financières, humaines, etc.), comme :
Professionnels de santé, tests de dépistage, officiers de la force publique, un plan de
sensibilisation systématique et adapté, finance, personnels administratifs locaux compétents,
etc. Donc, l’administration locale était presqu’inexistante comme pouvoir de décision, son
existence était pratiquement fantômatique.
La mesure de l’action publique locale face aux exigences de la crise nous amène à un examen de
l’implémentation et de l’application de ces mesures. À ce propos, la responsabilisation des
collectivités territoriales, à travers leur administration, devrait être une évidence ; pourtant,
elles n’ont pas su marquer une présence réelle et justifier une existence effective. En guise
d’illustration :
a. Les marchés publics continuent à se bonder de monde comme à l’ordinaire. Aucune
mesure locale n’a été mise en place pour empêcher ou diminuer l’affluence, pour imposer le
respect de la distanciation sociale, pas même à obliger ceux et celles qui fréquentent les marchés
au port de masque ; de plus, l’hygiène publique était toujours indésirable.
b. Les championnats de foot-ball ainsi que d’autres activités culturelles, un peu partout,
continuent à trainer des foules sans port de masque, et face à tout cela, les autorités locales
sombrent dans l’impuissance et l’inactivité. Elles n’ont ni la force à imposer, ni les arguments
pour convaincre ou influencer, voire les ressources à mettre en œuvre. La fonction sociale de
gestion locale, autonome, est mise à mal. En pareille situation, les collectivités territoriales nous
évitent toute illustration sur l’autonomie locale, car elles n’ont pas fait œuvre d’administration.
Celle-là étant une fonction accessoire à celle-ci. D’ailleurs, il pourrait bien être question de
dépendance.
À côté de leur indigence administrative, ils ont exprimé quelques malaises financiers. Les
autorités locales se disent sans ambages être incapables d’une finance locale, or c’est une
fonction sociale accessoire à celle d’administration locale autonome. Elles se plaignent à tort et
à travers de n’avoir pas les moyens, certains dénoncent tout simplement l’insuffisance de fonds
décaissés par l’exécutif en faveur des collectivités territoriales. Cette médiocrité de la finance
locale dépend pour, une part, de la capacité des collectivités territoriales à générer, collecter des
fonds (taxes et impôts), et tout cela exige des compétences, alors que, pour une autre part, avoir
des compétences exige des ressources financières appropriées. C’est donc la situation des
collectivités qui n’ont même pas la capacité d’assurer leurs tâches administratives les plus
ordinaires et élémentaires. Au mois de juin 2020, quelques autorités locales d’une commune en
Haïti (Mairie, CASEC) nous ont avoué avoir une dette de dix (10) mois envers leurs employés.
Là, la dépendance financière devient inévitable. Une dépendance déjà constatée par Jean-Rénol
Élie depuis 1999, qui a déploré la médiocrité de la finance publique locale, incapable de garantir
une fête patronale sans le financement de l’autorité centrale, ou d’autres encore :
Elles ne disposent pas de ressources propres ou ne savent pas (ou ne peuvent pas) s’en
procurer. Même pour l’organisation de simples festivités au niveau de leurs communes, les
maires doivent solliciter et obtenir un budget circonstanciel du Ministère de l’Intérieur et
des Collectivités Territoriales3
.
Cette indigence de l’autonomie administrative, ou encore, de l’action publique locale, est à
examiner du point de vue des ressources disponibles. L’enseignement de cette situation est tiré
à double conséquence : tout d’abord, les collectivités territoriales n’ont pas les moyens de se
procurer les compétences professionnelles, techniques et scientifiques nécessaires à une
administration locale efficace ; ensuite, elles sont privées des ressources pour réagir à une
situation ordinaire voire à une situation exceptionnelle ou de crise, et dans ce cas précis, à la
covid-19.
La dépendance est aussi politique, la fin des mandats des élus locaux en pleine covid-19 réduit
considérablement leur marge de manœuvre face à un exécutif ayant droit de nomination et de
révocation sur les autorités locales, désormais.
Entre autres, l’alphabétisation des masses est l’une des fonctions sociales (de service) qui
caractérise l’existence des collectivités territoriales en Haïti. Or, ces dernières n’ont pas disposé
d’un cadre institutionnel (centres d’alphabétisation) approprié à cet effet. Voilà, un dispositif
illustre qui aurait beaucoup aidé à un travail d’éducation et de sensibilisation à la crise. Les
collectivités territoriales n’existent pas sur cette fonction sociale, et se privent d’un outil
important dans la réponse anti covid-19. Ceci prouve le dénuement institutionnel et la précarité
des collectivités territoriales, et en conséquence, l’existence fantôme de la décentralisation
territoriale.
Enfin, dans l’action publique anti covid-19, les collectivités n’ont justifié aucune existence réelle,
elles n’ont pas existé comme espace d’administration locale autonome ; et cela, l’on ne va pas
jusqu’à contester leur existence, mais c’est une existence fantôme. Se cache-t-il quoi derrière
cette existence fantôme ? Voilà, la préoccupation qui fera l’intérêt de la suite du débat, le
contenu du dévoilement en perspective
II. Existence fantôme des collectivités territoriales : le point du dévoilement
La décentralisation est un mode de gestion de l’État dont le critère essentiel est l’existence
d’une administration locale autonome au niveau des collectivités territoriales. Cette
administration exerce des fonctions sociales, à travers des institutions locales. Il s’agit de dévoiler ce
qui se cache derrière cette existence fantôme. Derrière, cette existence fantôme, proposonsnous, il se cache une formation sociale dont les conditions socio-économiques et politiques
contrastent à l’existence d’un État décentralisé. En effet, son intelligibilité exige-t-elle une
conceptualisation qui intègre l’État, et aussi la formation sociale qui détermine ce type d’État,
en ce sens qu’une décentralisation est décentralisation d’un certain (type d’) État, situé et déterminé
dans/par une certaine formation sociale4
.
Le point du dévoilement mettra en vue la pertinence des caractéristiques socio-économiques et
politiques qui concourent à une caractérisation de l’existence fantôme des collectivités
territoriales.
2.1. Formation sociale haïtienne : la question sociale d’économie
La question économique en Haïti est caractérisée par une dépendance économique, la balance
commerciale en dit beaucoup, aussi par une inflation intenable qui concourt à une augmentation
substantielle du coût de la vie. « L’inflation est passée de 17 % en février 2019 à 23.4 % en mai
2025 ».
À tout cela, se joint la dépréciation de la gourde par rapport au dollar qui accentue la détresse
économique, l’effondrement du pouvoir d’achat de la population. Il est de toute logique qu’Haïti
s’associe à une économie dépendante, en mal de croissance ; et là, un environnement
économique tel ne peut que produire un État dépendant, et de toute évidence l’État en Haïti est
un État dépendant. Il est insensé de croire qu’il pourrait y avoir en Haïti des collectivités
territoriales autonomes, alors que l’État dont elles caractérisent le mode de gestion est un État
dépendant.
De plus, à la faveur de l’inflation, le secteur public se met en ébullition, les revendications en
ajustement salarial, en avantages sociaux pleuvent (grèves des personnels de santé, des
policiers, des juges, des greffiers, des professeurs) ; revendications auxquelles l’État est
incapable de répondre. Cela nous renvoie directement à un examen de l’état des finances
publiques.
2.2. Formation sociale haïtienne : la question sociale de finances publiques
Les finances publiques haïtiennes se caractérisent par un déséquilibre budgétaire chronique, le
déficit budgétaire en est un élément de justification. Le financement de ce déficit par la Banque
de la République d’Haïti nous fait une illustration parfaite. Ainsi, lit-on : « de 4.14 milliards de
gourdes le 24 juin 2019, le financement monétaire du déficit budgétaire du gouvernement par la
Banque de la République d’Haïti (BRH) est passé à 34.037, 02 milliards de gourdes le 30 juin 2020.
Il s’agit d’une augmentation de 722% en un an6 ». L’État souffre d’un défaut d’autonomie
financière et budgétaire. Sur ce point de vue, il est à faire remarquer la dépendance financière et
budgétaire d’Haïti par rapport à l’étranger ; à preuve le gouvernement avait prévu un financement monétaire de 30 milliards7 de gourdes avec l’assurance d’obtenir de l’appui budgétaire.
Le déséquilibre est profond. Déjà en juin, les dépenses excèdent le seuil prévu pour tout
l’exercice ; ensuite, l’appui budgétaire prévu n’arrive pas. Une finance publique dépendante de la
Banque de la République d’Haïti, ou encore de l’appui budgétaire de la Banque Mondiale, du
FMI, de la USAID, de l’Union Européenne, etc. La conclusion est qu’un État financièrement
dépendant ne peut que générer des collectivités territoriales dépendantes financièrement. Là,
une finance locale effective comme un élément essentiel dans la définition de l’autonomie locale
est mise à mal. La dépendance financière des collectivités existe, tout d’abord, par rapport à
l’État central qui seul décide de la miette à laisser au local, car même s’il est admis que les
finances de la République sont décentralisées, il faut garder à l’esprit que les instruments de
politiques publiques sont planifiés et décidés d’en haut. Ce n’est pas sans raison que Jalbert
assimile l’autonomie du local par rapport au central à « une autonomie administrée8», mais en
Haïti, moins qu’une autonomie administrée, c’est une autonomie domestiquée, vouée à une
obéissance servile ; et là, ce n’est plus une autonomie, c’est une dépendance. Cette dépendance a
également un contenu international organisé autour de la coopération décentralisée.
2.3. Formation sociale haïtienne : une question politico-institutionnelle
Haïti est sur le plan institutionnel à un point lamentable, l’on a pour preuve le
dysfonctionnement du Parlement, la crise au niveau de la Police (revendication syndicale,
émergence d’organisation dissidente au sein de la police : fantôme 509), l’échéance du mandat
des élus locaux. Ce dernier élément constitue un accroc à l’autonomie politique et
administrative des collectivités territoriales qui se voit diriger par des agents exécutifs,
désormais représentants de l’exécutif, complètement dépendants de l’exécutif qui s’adjuge un
droit de révocation et de nomination sur les autorités locales. L’autonomie locale n’existe
presque pas en pareille situation, sinon reste fantômatique.
Conclusion
Développement rachitique, indigence administrative ; bref, ce sont là quelques tournures pour
caractériser la réalité des collectivités territoriales haïtiennes. Cette réalité telle qu’elle se donne
à décrire correspond à un défaut d’autonomie locale chronique ; et donc, une dépendance, bien
sûr, chronique de ces collectivités par rapport à l’administration centrale, aux organisations non
gouvernementales et internationales, et aussi à d’autres États (coopération décentralisée).
Cette situation, loin d’être l’expression de la conjoncture critique provoquée par la covid-19,
exprime ce que, à ce point de l’histoire, la formation sociale haïtienne est en mesure d’engendrer
et, comme de fait, engendre comme collectivités territoriales. L’impotence de celles-ci face à
l’épreuve de la covid-19 dévoile, du coup, leur incapacité à remplir leurs fonctions sociales, ou
davantage, à se faire une existence institutionnelle effective. Ce dévoilement expose ce qu’il
convient d’appeler, dans le langage du texte, une existence fantôme.
À dire vrai, le nœud de ce dévoilement est historique et se résume ainsi : la formation sociale
haïtienne ne développe pas encore les conditions socio-économiques et politiques d’une gestion
décentralisée de l’État. Enfin, cette situation concrète de crise, examinée du point de vue de la
formation sociale haïtienne, adresse un ultime enseignement à l’attention des fanatiques de la
décentralisation, en ce sens que leur passion ne suffit pas à rendre réel un processus à
détermination socio-économique et politique.
Documentation
- ALPHONSE, Roberson, lundi 27 et mardi 28 juillet 2020, Au 30 juin, Jouthe a déjà dépensé 4
milliards de plus que prévu, p.8, Le Nouvelliste, no.41109,
https://lenouvelliste.com/article/219096/au-30-juin-2020-jouthe-a-deja-depense-4-milliardsde-gourdes-de-plus-que-prevu - ÉLIE, Jean-Rénol, « Quel intérêt pour la décentralisation après le séisme de 2010 ? »,
Cahiers du CEPODE, No.2, 2ème année, Mai 2011, pp.101-136 - JALBERT, Lizette, « Décentralisation ou autonomie administrée : éléments de synthèse
et de réflexion sur la réforme municipale et régionale au Québec », Cahiers de recherche
sociologique (en ligne), Vol. 3, no. 1, 1985, pp.75-98, Consulté le 23 août 2015,
Disponible sur : http://id.erudit.org/iderudit/1002012ar. - JEAN LOUIS, Innocent, « Décentralisation en Haïti (1987-2015) : son
institutionnalisation en débat », mémoire présenté pour l’obtention du grade de licencié
en Sociologie, Faculté des sciences humaines, Université d’État d’Haïti, Port-au-Prince,
2016. - LALIME, Thomas, lundi 3 et mardi 4 août 2020 ; le financement monétaire de la
Banque de la République d’Haïti a augmenté de 722% en un an. Le Nouvelliste,
no.41114. https://lenouvelliste.com/article/219333/le-financement-monetaire-de-labrh-a-augmente-de-722-en-un-a